江苏出台高层建筑规划建设管控意见！最严摩天大楼限高令来了？

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天大楼，似乎已走到了历史转折处。
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在过去相当长的一段时间里，全球范围内展开了一场关于摩天大楼竞赛，一座座高耸入云的建筑拔地而起，竞相争夺着城市天际线的制高点。

不过，近些年，随着大众对可持续发展、环境保护以及城市生活质量等话题的关注，人们开始更加深入地审视摩天大楼的价值和意义。特别是近几年频频发生的摩天大楼灾害事件，更是引发了公众对于超高层建筑安全性的担忧。在此背景下，不少地方对于摩天大楼的建设采取了更为审慎的态度。
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$ l3 F* h, b4 H1 C2 R# B7 T近日，江苏省住建厅会同省自然资源厅、省消防救援总队起草的《关于加强高层建筑规划建设管控的意见》（以下简称《意见稿》）提出，将加强高层建筑高度管控，从严控制新建超高层建筑，要求城区常住人口300万以上城市不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑。同时，除临江、临湖、临海及城市规划特殊区域外，新建改善型住宅原则上不高于60米。
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江苏省住建厅发布《意见稿》。图/江苏省住建厅官网

) x- f5 c) Y6 U9 o/ h) e该《意见稿》还明确提到：确需新建超高层建筑的，作为重大公共建设项目履行重大行政决策程序，报同级城市党委审定，实行责任终身追究。这意味着，未来江苏境内的超高层建筑将面临更为严苛的规划和审批流程，不仅要进行专题论证审查，相关责任方也将面临追责压力。

严控新建高层建筑
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2022年，国家发改委发布《“十四五”新型城镇化实施方案》，提出严格限制新建超高层建筑，不得新建500米以上的建筑，并对新建250米以上的建筑提出了严格限制。

0 ?/ B7 ~4 x' R5 C; t; {2 a3 p相比于前述实施方案更侧重于总体方向和目标的设定，江苏的《意见稿》则具体到不同规模城市的详细限高标准，并明确了责任单位。

例如，《意见稿》明确：城区常住人口100万以下城市严格限制新建100米以上建筑；城区常住人口100万～300万城市严格限制新建150米以上建筑；城区常住人口300万以上城市不得新建500米以上建筑，严格限制新建250米以上建筑。
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同时，要求新建150米以上建筑，应报江苏省住房和城乡建设厅审查，并报住房和城乡建设部备案。新建250米以上建筑，要报江苏省住房和城乡建设厅进行超限高层建筑工程抗震设防和民用建筑防火加强性措施等专题严格论证审查，并报住房和城乡建设部备案复核。

) D" j9 D2 x% S' c1 j/ Y# V$ J此外，《意见稿》要求超高层建筑一般不在重要山体、水体周边以及老城旧城开发强度较高、人口密集、交通拥堵地段新建，防灾避难场地应集中就近布置，人均面积不低于1.5平方米。

5 r4 P, [# I' K( S" r除了摩天大楼建设高度外，近些年住宅建筑的高度也逐渐成为城市规划与建筑设计领域的重要议题。
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2021年，住房和城乡建设部等十五部门发布《关于加强县城绿色低碳建设的意见》，规定县城新建住宅以6层为主，6层及以下住宅建筑面积占比应不低于70%，县城新建住宅最高不超过18层。
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如今，对住宅建筑的限高不再局限于县城，而是延伸到了城区。
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' Z8 {7 J% ?2 S; f/ m近日，2024版《深圳市建筑设计规则》发布，提出减少住宅公摊面积，有效提高得房率，并要求住宅和宿舍实行150米限高。
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江苏此次《意见稿》对住宅建筑高度也列出了详细规定，要求分级分类因地制宜，明确具体地块建筑高度、容积率等上限指标。
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" A+ p/ `. S7 w& k# k" T" C; ]4 x0 r具体为，城区常住人口100万以下城市严格控制新建80米以上住宅。各地相关部门审批80米以上住宅建筑、100米以上公共建筑时，应征求同级消防救援机构意见，确保与当地消防救援能力相匹配。除临江、临湖、临海及城市规划特殊区域外，新建改善型住宅原则上不高于60米。
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在《意见稿》发出后，“新型改善住宅”一词也引发了业内关注。
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% \9 L4 u9 D8 K5 _9 _- o+ t南京市房地产学会副会长李子墨在接受中国新闻周刊采访时介绍称，今年以来，江苏有关改善住宅的新规已经多次出台。
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1 y; v9 m0 ]8 T6 [8 v4 }( g3月5日，江苏省发布改善型住宅设计与建造导则，鼓励建设第四代住宅，户户有花园、家家有庭院；4月25日，南京印发《南京市住宅品质提升设计指引》；6月13日，南京江北新区出台住宅新规，对商品房品质细节提出了明确要求，全力提升商品房品质；6月26日，南京发布住宅新规，再次强调提升南京住房品质。

今年7月，江苏省住建厅发布了《改善型住宅评价细则》，里面的细则规定超百条，不仅对建筑高度、层高、绿地率、装修标准等作了要求，还提及建筑材料、隔音、智能化设计等，被认为重新定义了改善型住宅。
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, O5 p# H& i$ H/ R) m比如，住宅层高不小于3.1米，三层以上住宅层高不大于3.6米；设有地暖、管道式新风或集中式中央空调系统的住宅，层高不小于3.15米等。

李子墨认为，官方定调一次次修改住宅新规，不仅是在大力支持改善需求，对住宅品质提升进行约束，其实更潜在的也是在刺激市场、刺激消费者进行自我居住升级。

他表示，根据《意见稿》，未来江苏改善型住宅，将会被严格控制高度。如果按照层高3.1米计算，未来江苏改善型住宅高度，将全部不超过19层。“根据《改善型住宅评价细则》，架空层等不计容，所以现在江苏不少新盘都打造挑高架空层，那么未来住宅可建的层数就会更少。”李子墨说。

* B$ L$ R% @& \' ~% v' A至于为何住宅建筑会被“限高”60米？有分析认为，这可能更多从消防救援角度考虑。
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$ Q# h# q8 E- u9 l# u  w东营消防支队支队长，全国第一届消防科普十佳工作者许传升曾发文表示，当前国内主战的消防云梯车一般高度都在50米以下，特别高的云梯车很少，并且展开梯子的时间很长、极易受风速影响，因此如果层数太高，比如超过20层（约60米）时，消防队的救援装备在救人时高度达不到，在外部射水灭火时射水高度也不够，消防员到达被困人员位置的时间也会更久一些。

8 j; ]# Q# l- |# f广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉对中国新闻周刊表示，江苏限制建筑高度的政策出台，主要原因在于高层建筑后期的维护费用高昂。随着全生命周期管理理念的普及，人们开始意识到，除了考虑建筑初期的经济成本外，还必须关注其20至30年后的维护问题，包括消防安全、建筑玻璃外墙等，这些维护成本都非常高昂。

6 z1 A1 I7 X5 |$ |; w1 o; u0 b新的挑战

# l4 N6 ]4 p) s9 `5 X. |/ ?据世界高层建筑与都市人居学会（CTBUH）数据，截至2023年，全球已经建成2269座高度200米及以上的建筑和232座300米及以上超高层建筑。总体来看，这些超高层建筑中的前100座于2015年之前完工，另外132座则是在此后的七年内建成。

事实上，中国有着相当数量的摩天大楼。2023年全球共有177座200米及以上高度的建筑竣工，其中超过一半来自中国。与此同时，截至2023年，深圳已建成161栋200米以上建筑，相当于现在世界上每14栋此类建筑中就有1栋位于深圳。

( k/ ~7 i% p; ^2 B/ C) O7 L- v但在不少业内人士看来，超高层建筑的建造与维护成本高昂。由于需要克服自重、风载等自然因素，以及实现快速通行等需求，摩天大楼的建设往往需要投入大量的人力、物力和财力。相关数据显示，建筑成本并非随高度线性增长，而是呈指数级上升，这对于地方财政和开发商而言都是巨大的压力。

同时，许多摩天大楼在建设之初，往往对市场情况考虑不充分，实际操作中，由于市场需求、经济波动等多种因素，不少大楼面临招商困难的困境，导致大量空间闲置。此外，为了维护这些空置的大楼，还需持续投入能源与人力，进一步造成了资源的无谓浪费。
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李子墨对中国新闻周刊表示，以江苏南京为例，目前南京的写字楼市场遇到了一定的困难，包括老牌商圈新街口，新晋的河西新城科技园等，都出现了空置、租金下跌的情况。他认为，一方面和整个市场大环境有关，另一方面是因为过去几年建设了不少新的摩天大楼，造成供大于求。

李宇嘉指出，许多城市建造高层建筑主要是为了提升城市形象，但往往导致供应过剩。随着住房供求关系的变化和新型产业业态对办公空间需求的减少，应该更加注重对存量建筑的使用，并在新建建筑上追求更高的品质。

$ H1 M6 b$ e! e与此同时，高层建筑的消防安全隐患一直不容忽视。由于楼层高、人员密集、逃生通道有限等因素，一旦发生火灾，后果往往不堪设想。此外，强风、地震等自然灾害也可能对高层建筑造成严重影响。

尽管超高层建筑的消防安全责任相较于其他类型建筑更为严格，然而并非所有超高层建筑均严格按照消防安全要求进行管理与执行。

今年3月，国务院安委会综合检查组第十八组在海南明察暗访时，随机抽查海口市世贸大厦（原自贸时代广场），发现了多项安全隐患。例如，世贸大厦200多米高的竖向电缆井没有逐层进行水平防火封堵，基本处于“大敞四开”的状态。

! m% ?7 k0 a+ V- H, U" F/ N9 {综合检查组成员何汶静表示，电缆井本身就是火灾易发的高风险区域，200多米高的竖向电缆井没有逐层进行水平防火封堵，意味着一旦遇到灾情，在“烟囱效应”的加持之下，楼梯间、管道井、玻璃幕墙缝隙都有可能变成火焰或有毒烟气快速蔓延的通道，迅速竖向蔓延至整栋建筑。在这种情况下，这些通道甚至可以在一定程度上被称为“夺命通道”。
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据了解，我国从2005年开始推行建筑节能政策，主要措施之一就是在外墙增加保温层，由于以前对外墙保温材料危险性认识不足，对材料的燃烧性能并无明确规定，当时多采用聚苯乙烯泡沫板或聚氨酯硬质泡沫等易燃可燃材料，这些材料极易引燃且蔓延迅速，燃烧后产生大量有毒烟气，火灾危险性很大。
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/ Q/ c/ ~& `( a9 z而高层建筑发生火灾后，“风助火势”将使得高层建筑火灾难以控制。据测定，在建筑物10米高处风速5米/秒；30米高处风速8.7米/秒；60米高处风速12.3米/秒；90米高处风速 15米/秒，越向上风速越快，火灾发生后往往会出现风助火势、火借风威，越烧越旺的态势。

! V5 Q- ^" o) `2 ^( k) s; L4 A因此，面对已存在的高层建筑，不少观点认为，不仅要关注其市场运营的挑战与资源浪费问题，更要深刻反思其背后的消防安全隐患及城市规划的长远性。

' o# B& A& x* \- P8 z: D“如何在追求城市形象与天际线的同时，确保每一座建筑都能成为安全、可持续的城市资产，而非潜在的灾难源头，以及如何灵活调整建筑用途，避免资源浪费与空间空置，将是未来探讨的重要方向。”李宇嘉指出，随着超高层建筑建设热潮的减退，对于已存在的高层建筑，如何妥善处置并找到其与城市安全、经济发展之间的平衡点，将成为城市管理者面临的一大挑战。

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